Главният проблем на прокуратурата е липсата на външен контрол

Текстът е публикуван в бр. 3/23г. на сп. Business Global.

Интервю на Цветелина Соколова

Г-н Янкулов, на 4 май влезе в сила новият Закон за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения (т. нар. разобличители, whistleblowers), според който работещите както в публичния сектор, така и в частните фирми могат да сигнализират, включително директно на медиите, за злоупотреби и корупция, на която са били свидетели в работен контекст. Какъв е смисълът от този закон и ще помогне ли за антикорупционните усилия на България?

Има смисъл от този закон в България, защото той беше приет в изпълнение на европейското законодателство. Отделен е въпросът какъв ще бъде реалният ефект от прилагането му. Защото създаването на хартия на едни правни норми, дори перфектно разписани, невинаги води до адекватното им приложение в практиката. У нас нямаме добре развита култура да се сигнализира за злоупотреби, особено от вътрешни хора в дадена организация. В закона са разписани мерки за защита на подобни податели на сигнали, но как на практика ще се случи тази защита, ще разберем с времето. От гледна точка на постигане на реални резултати в борбата с корупцията по-важното е работата на институциите, които са натоварени да разкриват и разследват корупционните престъпления. Трябва да си дадем сметка, че държавата има голям инструментариум от хора, които се занимават с това. Те се намират в антикорупционната комисия (КПКОНПИ), а преди бяха в ДАНС. Това са хора, които разполагат с много сериозни способи за разкриване на корупционни престъпления, включително с възможност за негласно събиране на информация, за анализиране на информация. Разбира се, полезно е и гражданите да бъдат защитени при подаване на сигнали за корупция, но трябва да се търси резултатът и ефектът от работата на държавните служители, които по длъжностна характеристика трябва да работят това.

Защо нямаме усещането, че антикорупционната комисия си върши работата?

След като беше създаден този сбор от различни звена, които бяха обединени на едно място в КПКОНПИ, се получи антикорупционен мастодонт. Това се направи с идеята всички антикорупционни органи да бъдат събрани на едно място и така по-успешно да се реализира борбата с корупцията. Но тази разписана на книга идея не доведе до адекватни фактически резултати. Дейността на антикорупционната комисия е обвита в мистерия и никой не знае точно какво тя работи. Никой не знае колко точно корупционни престъпления са разкрили служителите на тази комисия. В годишните си отчети комисията публикува само по колко преписки, възложени им от прокуратурата, са работили въпросните служители; дали те след някакво сезиране от граждани или самосезиране са отворили някакъв случай. Но по колко от тези преписки се е стигнало до образуване на наказателно производство, в хода на което поне някакво лице е било привлечено в качеството му на обвиняем (да не говорим за обвинителен акт или осъдителна присъда), ние не знаем. Тази информация е обвита в мъгла. 

Не е ясно и какво се случва с правомощието за отнемане на незаконно придобитото имущество. В публичното пространство се цитират едни бомбастични числа за това какво имущество е запорирано, на каква огромна стойност. Но това, че някакво имущество е обезпечено в хода на едно производство, нищо не означава. Това не означава, че накрая искът ще бъде основателен и имуществото реално ще бъде отнето, а още по-малко пък – събрано от държавата. Така че първият проблем на антикорупционната комисия е, че никой не знае какво тази институция работи. И според мен, преди да се пристъпи към реформа на КПКОНПИ, първото нещо, което парламентът трябва да направи като надзорен орган на тази комисия, е да си изгради картина за реалните ползи от работата ѝ. Този орган въобще оправдава ли с нещо своето съществуване? Видимо резултати от дейността на комисията няма. Тя се замесва в едни скандали, в едни подозрения за неравно третиране на различни лица по сходни факти, за избирателно прилагане на репресивните си правомощия. Това се набива на очи като реално поведение на антикорупционната комисия. 

Смятате ли, че трябва да се обмисли вариантът за закриване на КПКОНПИ?

Да, напълно съм убеден, че трябва да се обмисли този вариант за закриване. В случаи, при които имаме едни администрации, които с годините са реформирани многократно, но ползата от тяхното съществуване продължава да е съмнителна, това е логично. Колко пъти структурата на тази комисия беше променяна – съединявана, разделяна, сега пак се говори, че трябва да се раздели на две и т. н.? Местене от едно място на друго, въртене на едни и същи хора, гълтане на бюджетни пари в това нещо и каква е ползата? Мисля, че ако се направи адекватен анализ по възложение на парламента, той трябва да реши какво ще прави с тази комисия.

Тоест, преди да даваме разследващи правомощия на тази комисия, следва да помислим дали изобщо има смисъл да съществува?

Аз не споделям концепцията за даване на разследващи правомощия на антикорупционната комисия като мярка, която драстично ще промени картината на борба с корупцията, особено по високите етажи на властта. Нашият наказателен процес е устроен така, че в него ключова роля при ръководенето и извършването на разследването, а не само при обвинението, играе прокуратурата. При това законово положение разследващият орган, който и да е той, няма чак такова голямо значение, защото основната функция е тази на прокурора. Прокурорът може да вземе всяко дело от един разследващ орган и да го възложи на друг разследващ орган, или да поеме сам да го разследва. Има и един чисто практически аспект на този въпрос. Хората, които ще разследват потенциалните корупционни престъпления на високопоставени държавни служители, отнякъде трябва да бъдат взети. 

Да, за това се изисква сериозен професионален капацитет и опит.

Ако нямат такъв капацитет и опит, той трябва да бъде изграден. Ако ще градим от нулата тази разследваща антикорупционна комисия, трябва да си дадем сметка, че тя години наред ще изгражда административен капацитет. Ако няма да я градим от нулата и ще искаме тя да постига резултати веднага, това означава, че едни хора, които до момента някъде са разследвали тези корупционни престъпления, трябва да ги преместим в новата комисия. Няма откъде да ги вземем, освен от МВР. Причината е, че другите разследващи органи, които в момента разследват корупционни престъпления – следователите, няма да отидат в КПКОНПИ, защото те имат статут на магистрати, те са част от прокуратурата и като такива имат много привилегии – несменяемост, имунитет и т. н., и няма да си рискуват тези привилегии, за да отидат в някакъв орган, на който днес се възлагат големи надежди, но който утре може да бъде закрит. Единствените хора, които физически ще могат да извършват тези разследвания, ще бъдат служители на МВР, които вероятно ще бъдат привлечени с по-високи заплати.

Да разбирам ли, че според Вас е далеч по-разумно да мислим как да реформираме прокуратурата и там да съсредоточим борбата с корупцията?

Точно така. Моята идея е, че наказателноправният аспект на борбата с корупцията трябва да се съсредоточи в реформата на системата на наказателното правосъдие, не само на прокуратурата. 

Имаше и идея гражданският процес да се включи в борбата с корупцията, тоест засегнатите лица също да могат да участват. Какво мислите за това?

Логиката зад това е едни лица – граждани, организации, частният бизнес, които подават сигнал за извършени престъпления, да могат да участват и в хода на самото производство. Първо, ако не се образува производство по този сигнал, те трябва да могат да обжалват отказа пред съда. В момента могат да го обжалват само пред висшестоящ прокурор. Решението дали да се образува наказателно производство за един случай и да се започне разследване, или не, в момента е заключено само и единствено в йерархичния контрол на прокуратурата. Но това решение трябва да излезе извън прокуратурата, за да може да има адекватна възможност за външен контрол върху него – трябва да може да се обжалва пред съд. Когато се образува наказателно производство, подателите на сигнала трябва да могат да участват в самото производство на досъдебната му фаза, като отново им се даде възможността да атакуват прокурорски произнасяния, които преграждат по-нататъшния път на производството, или такива, които водят до бездействие. Тоест да може да се провери дали бездействието на прокурора е основателно, или се дължи на недобросъвестност или лошо изпълнение на задълженията. Това е ролята, която аз виждам на тези лица, а не те да повдигат частно обвинение, ако прокурорът бездейства или нещо подобно. 

Смятате ли, че това ще стимулира бизнесът да се включи по-активно в борбата с корупцията, защото предприемачите са сред групите в обществото, които най-много страдат от този проблем при сблъсъка си с администрацията?

Това е една възможност за стимулиране на по-голяма активност на тези хора, защото те ще имат възможност да ангажират външен контрол върху прокурорските решения. Защото в момента, като получат постановлението за отказ и видят, че горестоящите прокурори потвърждават отказа, те се обезверяват. 

Представихте концепция на реформа на наказателното правосъдие. Кои са най-съществените промени, които предлагате, извън тази за обжалването на отказите на прокурора да образува досъдебно производство?

Основната идея в тази концепция е, че на реформата на наказателното правосъдие трябва да се гледа по-всеобхватно. Една част от коментарите за неудачите на системата за наказателно правосъдие се концентрират върху правомощията на главния прокурор. Кръгът около главния прокурор пък се фокусира около неудачите на наказателния процес, които също са налице. За мен подходът трябва да е всеобхватен и да се обърне внимание на всичко. 

От една страна, трябва да се разгледа как е конструиран и изпълнява функциите си Висшият съдебен съвет – органът, който управлява съдебната власт. От друга страна, трябва да се обсъдят правомощията на органите, които са ангажирани в системата на наказателното правосъдие – особено правомощията на прокуратурата, защото съществени прокурорски решения не подлежат на външен контрол, който трябва да бъде съдебен. Когато имаме концентрирана безконтролна власт у някоя държавна институция, особено когато тя е йерархична и централизирана, това води до много лесна възможност за злоупотреба. Процедурните правомощия на прокурора в досъдебната фаза на наказателния процес трябва да бъдат балансирани, защото в момента има прекалено много концентрирана власт там, което категорично не е европейски стандарт за това как трябва да изглежда една справедлива и ефективна система на наказателно правосъдие. Другите необходими промени са свързани с материалното и процесуалното законодателство, където също имаме проблеми, на които трябва да се обърне внимание.

Трябва ли според Вас прокуратурата да остане силно централизиран и йерархизиран орган, какъвто е в момента?

Прокуратурите почти навсякъде по света имат такава йерархична структура, с много малко изключения. Това не е недъг на нашата система или на системите от бившия социалистически блок, както често се твърди. Ако няма йерархичен контрол от страна на висшестоящия към нисшестоящия прокурор и ако липсват достатъчно възможности за външен контрол, каквато е ситуацията у нас, това може да се изроди до много сериозни злоупотреби по места. Ако премахнем йерархичността в прокуратурата и кажем, че няма да има върховна прокуратура, а ще има нещо като върховни прокуратури в петте апелативни района, какво ще се случи? Над един апелативен прокурор в Бургас например няма да има никой. Това на местно ниво може да се изроди по един много страшен начин. Така че йерархичността на прокуратурата не е лоша като концепция и неслучайно това е обичаен начин, по който прокуратурата е устроена. Проблемът при нас не е в йерархичността на прокуратурата, а в прекалено малкото възможности за външен контрол върху прокурорските решения. Сега контролът е оставен само на вътрешно ниво. 

Друг много съществен аспект, което е необичайно при нас, е позицията на главния прокурор. Главният прокурор е длъжност, която е известна на много правни системи, но в България той е свръховластен във Висшия съдебен съвет, особено в Прокурорската колегия. Тя е изградена от 11 членове, главният прокурор я ръководи, а останалите – до един, са бивши и бъдещи негови подчинени, тоест такива, които са дошли от прокуратурата и които ще се върнат там, когато мандатът им във ВСС приключи. Това дава на главния прокурор много сериозни лостове на влияние във ВСС и ако искаме устройството на системата ни да бъде по-адекватно, ние неминуемо трябва да намалим властта на главния прокурор във ВСС.  

А как да намалим политическата власт върху ВСС?

Това, разбира се, е много ключов въпрос. От една страна, прокуратурата не бива да бъде оставена на самоуправление (каквато е тенденцията и в европейските държави за съда) заради йерархията, която съществува при нея. Въпросът е обаче кой да я контролира на управленско ниво, а не на процедурно по конкретните дела? Под някаква форма това трябва да е политическата власт, което пък крие много рискове от политизиране на институцията. А тя все пак притежава репресивни правомощия, които лесно могат да бъдат насочени от силните на деня политически сили към техните опоненти. За да се избегне това, има механизми, които са препоръчвани от Венецианската комисия. Например, когато парламентът избира членовете на ВСС, това следва да е по-дълъг процес, който да включва първоначална номинация от външни за парламента субекти, между които парламентът впоследствие да избира. А не всичко да бъде дадено в ръцете на парламента и той да може безотчетно и безконтролно да си избере хора, които прецени за полезни. Но трябва да си дадем сметка, че винаги има неяснота как всички тези правила, разписани на книга, ще проработят на практика особено в общества като нашето, които не са изградили институционална култура на независимост, на разделение на властите, на правова държава.

Ако вземем за пример някои от най-големите, най-значимите за обществото дела в последните десет години – делото „КТБ“, делото „Васил Божков“ и др., какви са грешките в системата, които прозират през тези дела?

Делото „КТБ“ показва един явен недъг на системата за наказателно правосъдие – „отварянето на очи“ за едни обстоятелства и „затварянето на очи“ за други. Иван Гешев като наблюдаващ прокурор по този казус видя участието на Цветан Василев в схемата „КТБ“, но не видя участието на Делян Пеевски, макар че имаше множество журналистически публикации през годините за това участие. Пеевски не е разпитван дори като свидетел по това наказателно производство. Това показва двойния стандарт при осъществяване на наказателната репресия. Ако гледаме най-значимите казуси, свързани с политическа корупция, които са водени през последните години в България, ще видим, че именно двойният стандарт се набива много на очи. 

Продължава на стр.2